1 生态环境是全面建成小康社会的突出短板

《规划》通过生态环境保护形势一章第二节的标题明确指出，生态环境是全面小康社会的突出短板，反映了对生态环境问题、形势与目标差距的概括判断，并站在全面建成小康社会的系统论角度进行了集中阐述。

“十二五”以来，尤其是党的十八大以来，我国生态环境保护和治理力度前所未有，进程加速，取得积成效，“十二五”规划实施取得明显成效，环境质量有所改善，总量减排任务超额完成，环境风险防控稳步推进，生态保护建设取得积进展，环保法规标准和制度建设逐步健全。

但从总体上看，环境保护仍滞后于经济社会发展，多阶段多域多类型问题长期累积叠加，生态环境形势依然严峻。主要体现在：一是污染物排放量大面广，环境污染重；二是山水林田湖缺乏统筹保护，生态损害大；三是产业结构和布局不合理，生态环境风险高。目前我国多阶段多域多类型环境问题长期累积叠加，主要污染物排放接近或超过承载能力的状况短期内不会根本改变，环境质量差、区域分化、隐患多、风险高，与社会公众需求和期待差距较大，已成为全面建成小康社会的瓶颈和短板。

2 “十三五”是生态环境保护的关键期、攻坚期、窗口期

“十三五”时期生态环境保护面临的机遇与挑战可以用《规划》提及的关键期、攻坚期、窗口期予以表述，即负重前行、大有作为的关键期，加快补齐生态环境短板的攻坚期，从环境质量有所改善走向总体改善乃至未来基本达标的窗口期。

“十三五”时期是我国适应新常态、引新常态的关键期，经济社会环境形势面临深刻变革。与发达国家相比，我国是在较低的收入水平与高煤的能源结构、倚重的产业结构条件下，解决国际国内、城市乡村、传统新型、生产生活等诸多更为复杂的环境问题，生态环境保护的压力大、难度大、挑战大，发展与保护的矛盾依然突出，环境保护仍然处于负重前行困难期。这主要表现为：一是经济增长快、产业结构偏重，污染增量大；二是城镇化滞后于工业化，城镇开发度高，生态负荷超载严重；三是区域环境经济分化加剧，加大了环境治理难度；四是能源消费量大，“高煤”特点短期难以改变。

3 做好生态环境保护工作必须实现五个“坚持”与五个“治理”

《规划》提出了做好生态环境保护工作的五项基本原则，即坚持绿色发展、标本兼治，坚持质量核心、系统施治，坚持空间管控、分类防治，坚持改革创新、化法治，坚持履职尽责、社会共治。这五个“坚持”和五个“治理”贯彻了《规划》的总体思路，是规划之魂魄。

个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的优先战略。环境保护既是促进绿色发展、提高发展质量的有效方式，同时绿色发展是从源头破解我国资源环境约束瓶颈的关键，是做好生态环保工作的源头治本之策。抓环境保护就是抓发展，抓绿色发展就是推动环境保护。环境保护工作要与贯彻落实新发展理念相结合，要创新宏观调控方式，加快形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构和生产生活方式，从源头保护生态环境。

第二个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的逻辑主线。这既是问题导向，也是目标导向。要把提高环境质量这一核心贯穿于目标制定、指标分解、任务落实、政策导向全过程，协同匹配好治污减排、风险防控、宏观调控、生态保护等各方面，共同支撑环境质量改善,多部门联动，多手段并用，提高环境质量改善实效。

第三个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的新要求。搞好环境保护工作，离不开生态环境空间分级分类管控，这一点过去重视不够。“十三五”期间，要以生态空间管控引导构建绿色发展布局，将尊重自然落实到空间差异性特点的把握上，划定并严守生态保护红线，根据区域差异性实施差别化的精细化管控，分类推进环境保护工作。

第四个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的着力点。改革创新和化法治是推进环境保护工作两大相辅相成的“法宝”，是破与立的辩证统一。打好攻坚战，必须通过改革重构发展和保护的关系，加快建立生态文明制度，健全生态环境保护体制机制，打造严格的环境保护制度利器，化环境司法，法治为基，为建设美丽提供制度体制机制的坚实基础。

第五个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的基本做法。责任不明晰不具体，责任虚化弱化，有责任但不落实、无追责，这些问题长期存在，必须把履职尽责、社会共治作为一条原则予以坚守。充分发挥地方党委和政府及其相关部门的积性，各负其责，形成齐抓共管的环境保护大格局。运用多种手段,协同推进，全面实施环境信息公开和社会共治，实现政府有为、市场有效、企业负责、社会行动的环境“良治”，构建政府、企业和公众共治的治理体系。

4 以提高环境质量为核心，实现生态环境质量总体改善

党的十八届五中全会提出了2020年全面建成小康社会“生态环境质量总体改善”的总体目标，并鲜明地提出要以提高环境质量为核心的要求，标志着从过去十年单一的主要污染物排放总量约束到环境质量作为约束的转变。以提高环境质量为核心，统筹部署“十三五”生态环境保护总体工作，是《规划》的基本主线。

生态环境质量总体改善是全面建成小康社会的主要目标之一。生态环境质量总体改善，其基本要求就是环境质量只能更好、不能变差、不能退步，主要环境质量指标要有所好转，一些突出环境问题如大规模严重雾霾、城市黑臭水体等明显减轻。这一目标的确立标志着我国环境保护要求发生转折性变化，需要在“十三五”乃至更长一段时间内，久久为功，积小胜为大胜，从量变到质变,着力从全面恶化、局部改善、有所改善到总体改善和基本达标。

5 加大生态产品供给，加生态空间管控，严守生态红线

生态产品供给和生态环境需求已经成为“十三五”规划具有方向性质的关键词。十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）要求为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式,协同推进人民富裕、国家富、美丽 。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》明确提出，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。

6 实行“三线一单”管理，做实绿色发展源头调控

《规划》在化生态空间管控一节中明确提出，以主体功能区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控要求，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单（简称为“三线一单”）的技术规范，化“多规合一”的生态环境支持。这是《规划》的新要求，也是做实环境宏观调控，特别是化生态环境空间管控的好做法，也是一个有效的技术平台。

“三线一单”指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单，是针对可持续发展的要求，在对国土空间生态环境的区域差异性特征、环境资源承载力、环境功能与质量目标客观评价的基础上，产生的资源环境生态底线性、约束性要求，是区域资源开发、污染物排放和环境安全的低限度要求。

“三线一单”提法和思想在《京津冀生态环境保护规划》《长江经济带生态环境保护规划》中均有所涉及。一些地方的战略环评、规划环评和环境总体规划研究中已积累了不少好的做法，形成了技术方法体系。《规划》将这些方面的前期研究和实践予以凝练，力争实现技术体系化、技术平台化和技术规范化，并以开展国土空间生态环境评价为切入点，识别建立“三线一单”，建立生态环境保护管理的基础平台，系统参与“多规合一”，提升环境宏观调控效能。

7 深化质量管理，实行环境质量清单式落地管理

《规划》以提高环境质量这个核心作为“十三五”环境保护的主线全面部署，将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元，十余次提及治理责任清单、污染地块清单、污染严重水体清单、黑臭水体清单等，力推动环境质量改善的清单式管理，深入推进质量管理工作。

我国区域经济发展与环境特征分异大，直接影响地区间资源能源消耗、污染排放及环境质量改善进程。与过去的总量目标较多的实施自上而下的管理方式不同，由于我国环境质量具有区域分化的特征，因此，提高环境质量工作具有差异性和自下而上的特征。地方政府根据地方差异化情况提出的针对性、有效性措施，一区一策科学施治，排污单位遵从质量改善差异化要求，调精准治理、精准发力。

8 改革环境治理基础制度，实行严格的环境保护制度

十八届五中全会审议通过的《建议》次提出了改革环境治理基础制度和实行严格的环境保护制度。这两个词具有一定的因果逻辑关系。严格的环境保护制度不在于一味地在“”字和“严格”两字上作文章，而更多地在于要通过改革创新，建立环境治理基础制度，形成“四梁八柱”，让制度有效管用，让制度更加定型和体系化

环治理基础制度中的“治理”与形成政府、企业、社会共治的环境治理体系一样，都不是指污染防治或者环境治理修复的“治理”，而是指环境保护管理政策制度及其运行的规则，是国家能力、制度能力，是与治理体系及其治理能力现代化概念内涵一致的“良治”范畴。

10 提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平

解决环境问题，“头痛医头、脚痛医脚”，很难取得好效果，必须坚持环境治理五化并举，《规划》在指导思想中要求不断提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平，这是生态环境域国家治理体系和质量能力现代化建设的主要内容，是环境管理转型的方向，是当前环保系统能力建设和提升的抓手。

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